Diario "La Nación. Buenos Aires, Martes 09 de marzo de 2004

El futuro Consejo de Seguridad

Por Arnoldo M. Listre
Para LA NACION

El Consejo de Seguridad es el órgano más importante de las Naciones Unidas. Tiene la responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales y, en cumplimiento de esas funciones, toma decisiones que los miembros de la Organización están obligados a cumplir.

Puede disponer el uso de la fuerza. Es, en rigor, el único sujeto internacional que puede hacerlo en forma legítima. Los Estados no pueden hacerlo, salvo en el caso de legítima defensa frente a un ataque armado, cuando puede usar la fuerza sólo hasta tanto intervenga el Consejo de Seguridad. Este principio de la exclusividad del derecho al uso de la fuerza por el Consejo de Seguridad lo reiteró la Argentina a través de las intervenciones que tuve como representante permanente, en 2002 y 2003, al tratar la cuestión de Irak. Nuestra posición fue coincidente con las de Mexico y Chile, que eran entonces los miembros latinoamericanos del Consejo, y con la de Brasil. Los cuatro países latinoamericanos reafirmamos el multilateralismo en esos debates de alta tensión política.
Originalmente formado por once Estados, desde 1965 el Consejo está integrado por quince. Siempre tuvo cinco miembros permanentes: Estados Unidos, China, la Unión Soviética (hoy, Rusia), el Reino Unido y Francia, conocidos en la jerga de la Organización como los P 5. Los otros diez integrantes son miembros no permanentes, elegidos por la Asamblea General, con mandato por dos años. No pueden ser reelegidos para el período siguiente.
Los miembros permanentes tienen, además de ese carácter, otro privilegio fundamental, que es el poder de veto. Ninguna resolución, salvo las de procedimiento, puede adoptarse si alguno de ellos vota en contra, aun cuando tenga la mayoría necesaria para su aprobación (nueve votos). Para hacer aún más efectivo ese poder, la decisión acerca de si una cuestión es o no procesal también está sujeta al veto.
Esta composición, obviamente, responde a una concepción y refleja el poder que existía en 1945, al finalizar la Segunda Guerra Mundial. En 2004, salta a la vista que en ese club exclusivo del poder mundial ni están todos los que son ni son todos los que están.
En 1945, en San Francisco, 51 países, entre ellos la Argentina, crearon las Naciones Unidas, con un Consejo de Seguridad de once miembros. En 1963, cuando el número de países había aumentado a 113, a raíz del proceso de descolonización, se amplió el Consejo a quince. Se crearon cuatro nuevos asientos no permanentes, categoría que pasó de seis a diez. En 1980, cuando los miembros de la UN habían llegado a 154, varios países en desarrollo propusieron la ampliación de los asientos no permanentes del Consejo, de 10 a 16. Esa propuesta no prosperó. Hoy, los Estados parte son 191 y los países en vías de desarrollo se consideran subrepresentados en un órgano que tiene la misma composicion de hace más de cuarenta años.
Además, Japón y Alemania reclaman, con distinto énfasis, ser admitidos como miembros permanentes. Su pretensión se basa en el hecho objetivo de que desde hace años tienen más poder económico y contribuyen más a la Organización que algunos de los cinco miembros permanentes establecidos en 1945. Japón es el segundo contribuyente y Alemania el tercero, detras de los Estados Unidos. Se podría argumentar, siempre dentro de la lógica de la política de poder, que los actuales cinco miembros permanentes son potencias nucleares, a diferencia de estos aspirantes. Pero el poder nuclear de algunos de ellos, como Francia y el Reino Unido, es muy relativo y de poco significado estratégico en la balanza del poder mundial.
Como resultado de estos reclamos, en 1993 la Asamblea General dispuso crear un grupo de trabajo (de composición abierta, integrado por todos los miembros que lo deseen) para estudiar la ampliación del número de miembros y otras cuestiones.
Ese grupo de trabajo ha logrado progresos respecto de algunos temas. Se llegó a acuerdos para una mayor transparencia en la toma de decisiones y para una mayor consulta con los Estados que contribuyen con sus tropas en las misiones de paz. Sin embargo, nadie se llama a engaño. La cuestión que realmente importa es la de la ampliación del número de miembros y, en particular, la eventual integración de nuevos miembros permanentes. En este aspecto, el grupo se encuentra profundamente dividido y, debido a ello, estancado y sin progreso alguno desde hace años. En cuanto al veto, existe la conviccion de que no existe posibilidad alguna de acuerdo, ya que el P 5 ha advertido que no aceptará su eliminación, ni siquiera su limitación, con la excepción de Francia, que ha manifestado disposición a limitarlo, para que comprenda sólo el Capítulo VII de la Carta, que se refiere a la acción en caso de de amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o actos de agresión. Cabe aquí agregar que sin el consentimiento de los cinco miembros permanentes no se puede reformar la Carta de la Organización. Otro privilegio insoslayable para garantizar su poder.
Tampoco se ha logrado acuerdo en cuanto al número de miembros del Consejo ampliado ni en cuanto a la condición de los nuevos miembros. Es decir, si debe ampliarse el Consejo sólo con miembros no permanentes o con miembros permanentes y no permanentes. La cuestión es sumamente espinosa, ya que toca a la esencia del poder internacional. Si se crearan nuevos asientos permanentes, ¿tendrían ellos derecho de veto, como los actuales? Los aspirantes a esa categoria no lo aclaran, ya que, por realismo o por resignación, aceptan que los actuales miembros permanentes no admitirán extender el privilegio del veto a nuevos miembros, en particular si ellos provienen de los países en desarrollo. Aceptan, tácitamente, que serían, entonces, miembros permanentes sin derecho de veto. Ello llevaría al Consejo de Seguridad a tener tres clases de miembros: 1) los actuales P 5, con derecho de veto; 2) los nuevos permanentes sin derecho de veto, que serían una suerte de miembros permanentes de segunda clase, y 3) los no permanentes. El Consejo se parecería, así, a un avión de línea con pasajeros de primera clase, de clase ejecutiva y de clase turista.
Aparte de Alemania y Japón, otros paises tienen iguales aspiraciones. En distintas regiones del mundo en desarrollo, algunos autodenominados "candidatos naturales" se consideran líderes de su región o subregión y abiertamente se proponen como miembros permanentes. Como se podrá imaginar, esas aspiraciones no son, por lo general, aceptadas por sus vecinos, quienes quedarían excluidos del nuevo privilegio.
En cuanto al número del Consejo ampliado, ha habido muchas propuestas que, en general, van de 21 a 28 miembros. Sobre este tema, algunos países han expresado su preocupación por que un aumento excesivo pueda afectar la eficacia que debería tener el Consejo. Ellos abogan por un aumento de sólo cinco o seis miembros.
Asia no tiene posición común y es, posiblemente, la región en la que la cuestión genera mayores recelos y divisiones. Por lo pronto, durante la administracion del presidente Clinton, Estados Unidos sostenía que se opondría a que fuera miembro permanente del Consejo un Estado que no formara parte del Tratado de no Proliferación Nuclear (TNP), lo que implicaba decir que no aceptaría a la India, uno de los aspirantes.
En nuestra región, las opiniones se encuentran divididas entre aquellos que abogan por una ampliación que abarque sólo a miembros no permanentes y los que proponen que, además de los no permanentes, se creen nuevos asientos permanentes.
La Argentina -al igual que México, Colombia y varios otros países, con diversos matices- defiende la creación de bancas no permanentes.
En nuestro continente, Canadá tiene la misma posición.
Brasil, acorde con su tradición y consciente de ser el país más grande y populoso de América latina y la economía más importante de América del Sur, pretende ser reconocido como miembro permanente. Esa aspiración se ha expresado más activamente en los últimos tiempos.
Como se ve, la cuestión de la reforma de este órgano fundamental, en el que reside el verdadero poder de las Naciones Unidas, es sumamente compleja y difícil. Una destacada personalidad internacional que hasta hace unos años representaba a su poderoso país en la Organización decía que la reforma del Consejo de Seguridad "es indispensable e imposible, al mismo tiempo". Comparto esa apreciacion. Al menos por ahora, y mientras se insista en la creación de nuevos miembros permanentes. Porque, en el fondo, los países del P 5, aunque no lo digan abiertamente, no tienen interés en que ingresen nuevos miembros permanentes, menos aún con poder de veto. Además, porque será muy difícil lograr los dos tercios necesarios para lograr la aprobación en la Asamblea General. Amén de las necesarias ratificaciones, incluida la de los actuales cinco miembros permanentes actuales. Baste pensar en el Senado de los Estados Unidos, tan renuente a cualquier cambio que pueda limitar, o siquiera rozar, su poder actual e históricamente tan poco propuso al multilateralismo. Quizá pueda haber alguna solución provisional, para responder al reclamo de la reforma. Esa solución puede ser tan "provisional" como el reglamento provisional del Consejo, que se adoptó en 1946 y que, luego de varias reformas también "provisionales", todavía espera una sanción definitiva.
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