A propósito del conflicto generado por las plantas de celulosa en Fray Bentos (Uruguay) en aguas compartidas con la Argentina.
Publicado en el Boletín de Relaciones Internacionales, Nº 11 - Diciembre 2005 / Marzo 2006, Buenos Aires
Por Miryam Colacrai *
La práctica tradicional de la diplomacia ha estado centrada en las
relaciones interestatales, aún cuando los resultados de los acuerdos a
que se arribara o los desacuerdos sobre esas negociaciones, vinieran a
tener efectos inmediatos sobre las poblaciones involucradas. El recuerdo
de diversos acuerdos bi y trilaterales firmados por la Argentina en
décadas pasadas, como así también en el marco multilateral, nos ofrece
bastante evidencia al respecto.
Sin embargo, es importante reconocer que la Reforma Constitucional de
1994 - con sus más y con sus menos- sentó la discusión alrededor de las
acciones internacionales que pueden ejercer las provincias. A la vez, ha
abierto la puerta del debate sobre la necesidad de que las decisiones
de Política Exterior también tengan en cuenta los reclamos provinciales y
de la población en general, por una mayor participación. Esta
situación, como se sabe, tiende a hacerse cada vez más presente en el
tipo de vínculos que establecen entre sí los actores subnacionales más
allá de las fronteras estatales y, a la vez, se basa en una lógica que
apunta a hacer más participativa la política exterior de los estados.
Conocido con el nombre de "paradiplomacia" (paradiplomacy), o
"diplomacia constitutiva" (constituent diplomacy), es un fenómeno que
recorre el escenario internacional de nuestro tiempo.
Una referencia focalizada en los cambios constitucionales producidos en
nuestro país, con relación a los recursos naturales y al medio ambiente
como así también al rol internacional de las provincias, nos permitirá
tener un marco aproximado de los factores en juego que, sin lugar a
dudas, tornan más complejas las decisiones en materia de Política
Exterior.
Quedan consagrados, por un lado, las capacidades de las provincias en
su gestión internacional, por otro el reconocimiento del dominio
originario de los recursos naturales existentes en sus respectivos
territorios (ambos enunciados en el art.124 CN) y, finalmente, el
derecho de todos los habitantes a un ambiente sano, equilibrado y, a su
vez, el deber de preservarlo (art.41 CN).
De allí se deriva entonces que, cuando se trata de situaciones que
comprometen recursos naturales y aspectos vinculados con el medio
ambiente y además tienen una dimensión internacional por su carácter
transfronterizo - que implican a dos o varios estados- aparecen tres
conjuntos de cuestiones que deben ser contemplados simultáneamente.
La combinación de todos ellos- con idéntico rango constitucional- pone
en jaque la realización de diversas obras de infraestructura, la
construcción de represas, proyectos hidroeléctricos y, en el caso que
nos ocupa, el establecimiento de las plantas de pasta de celulosa en la
margen uruguaya del río Uruguay, compartido con la Argentina.
Como sostiene un dicho popular: "los problemas siempre vienen de a
tres" y es precisamente esta combinación tripartita - es decir los tres
derechos reconocidos por la Constitución Nacional- la que ha llevado a
la población entrerriana y a su gobierno, a ejercer una presión a nivel
nacional e internacional exigiendo que sus reclamos respecto de la no
instalación de dichas empresas sean tenidos en cuenta.
Es importante señalar que existen razonables preocupaciones en las
poblaciones ribereñas por toda actividad o emprendimiento que de alguna
manera haga presente nuevamente "el fantasma de Yacyretá" con sus
innumerables problemas no resueltos y sobre todo el recuerdo de lo lejos
que se mantuvo a la sociedad civil en otras épocas para que pudieran
expresarse y hacer valer sus derechos. Luego de 1994 existe nada más y
nada menos que un derecho y una obligación de poner el tema ambiental en
el centro del debate para este tipo de obras.
Breve recorrido por los principales acontecimientos: un tema de larga data.
El gobierno uruguayo del Presidente Batlle muy poco tiempo antes de la
finalización de su mandato, otorgó la autorización al grupo español ENCE
(Zona Franca de M´Bopicuá S.A.) y al grupo BOTNIA de Finlandia, para
instalar sendas plantas de celulosa y una zona franca, a orillas del río
Uruguay, por el término de 30 años con opción a 20 años más.
Esta decisión parecería ser el comienzo de la cuestión que nos ocupa,
sin embargo, conviene tener en cuenta la trayectoria relativa a la
progresiva conversión de Uruguay en un país productor de madera para
pasta de celulosa, lo que algunos han dado en llamar "desierto verde".
Ya en 1951, una misión conjunta de la FAO y el Banco Mundial hizo una
serie de recomendaciones sobre el desarrollo forestal del país, que
fueron luego la base de las leyes forestales aprobadas en 1968 y 1987.
Su visión implicaba la promoción de plantaciones de especies aptas para
la industria de la madera en el marco de un modelo exportador para el
cual el manejo forestal es una actividad empresarial o fabril más. Por
su parte, en 1985, la Agencia de Cooperación Internacional de Japón
(JICA) estudió la viabilidad económica y financiera de la instalación de
una fábrica de pulpa kraft. Según se sostiene, esto tuvo gran
incidencia en el Plan Nacional de Forestación promulgado por el gobierno
en julio de 1988, el cual contiene elementos identificables con el
"Estudio de plan maestro para el establecimiento de plantaciones de
árboles y utilización de la madera plantada [sic] en la República
Oriental del Uruguay" publicado por la JICA en marzo de ese mismo año,
que impulsaba la forestación masiva con pino y eucalipto. Fue luego el
Banco Mundial quien aportó en 1989 los recursos que hicieron posible el
afianzamiento del modelo exportador forestal de troncos de eucalipto
para celulosa. (Ver Third World Network nº 155-156 Setiembre-Octubre
2004 y el Boletín Especial del Movimiento Mundial por los Bosques (WRM),
sobre "los impactos de la producción de celulosa", nº 83 - Junio 2004).
La sola mención de las fechas en que se dieron aquellos pasos muestra
claramente que todo esto acontecía antes de la celebración de la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo
(Río de Janeiro, junio de 1992), también conocida como Cumbre de la
Tierra o ECO´92. A partir de ella, el nivel de concientización sobre
temas ambientales y la "democratización" del conocimiento comenzó a
crecer notoriamente. También puede decirse que se afirmó, a partir de
ese momento, la elaboración del Derecho Internacional Ambiental.
En lo que respecta específicamente a las plantas de celulosa en
cuestión, fue el año 2003 el detonante, por cuanto en ese año fue
aprobada la instalación de plantas de celulosa sobre el río Uruguay, -
curso de agua compartido con Argentina- y el lugar elegido se ubica a
cinco kilómetros de la ciudad de Fray Bentos (Uruguay), ciudad casi
enfrentada geográficamente con Gualeguaychú (Provincia de Entre Ríos,
Argentina) del otro lado del río.
Es importante señalar que estas ciudades vecinas habían venido
trabajando en tareas de saneamiento ambiental, erradicando areneras,
realizando obras para control de aguas pluviales y cloacales. Ambas, por
otra parte, son valoradas como lugares turísticos de importancia
creciente y se promocionan publicitariamente haciendo referencia a las
"claras aguas del Río Uruguay". En el caso de Gualeguaychú, ya es
reconocida como una de las capitales del Carnaval, para cuya preparación
y realización diversas ramas de trabajadores se desempeñan en
actividades propias y afines. Por otro lado, en estos últimos años se
han desarrollado pymes, empresas familiares y micro-emprendimientos
vinculados con el turismo, en general y con el eco-turismo, en
particular. El valor de la biodiversidad, la contaminación de las aguas,
los efectos para la producción orgánica que se desarrolla en la zona
(por ejemplo la miel) son todas cuestiones a ponderar.
Las "externalidades negativas" que produciría la instalación de las plantas de celulosa saltan rápidamente a la vista.
Autoridades locales a uno y otro lado, grupos ecologistas y actores de
la sociedad civil, habían alertado desde mediados de 2003 y durante 2004
sobre los peligros y posibles consecuencias negativas. Se presume,
además, que estas empresas de origen europeo eligen instalarse en países
en vías de desarrollo por diversas razones de competitividad pero,
además, porque el año 2007 la Unión Europea comenzará a aplicar una
normativa que las dejaría totalmente fuera del negocio papelero, de no
mediar cambios estructurales esenciales en su modo de producción y en el
procesamiento de los efluentes. De hecho, todos los detalles no pueden
consignarse en este artículo por razones de extensión. Pero, lo cierto
es que involucran un sinnúmero de factores sobre los cuales existen
estudios y otros que se están realizando, particularmente uno solicitado
por la provincia de Entre Ríos a la Universidad de Buenos Aires.
Se conocen efectos nocivos producidos por emprendimientos similares, de
los cuales se registran al menos tres ejemplos: un accidente producido
en la fábrica UPM en Finlandia, en el año 2003; la contaminación
generada por la ENCE en Pontevedra (Galicia, España) y el cierre por dos
meses de una recientemente instalada planta de celulosa de la empresa
Arauco en Valdivia (Chile) dotada con moderna tecnología finlandesa.
Valdría la pena agregar que ninguna de esas poblaciones está ubicada en
áreas de fronteras internacionales, con lo cual las decisiones para bien
o para mal son de carácter interno del estado que las ha autorizado.
El año 2005 "huele mal" para la relación argentino-uruguaya.
El nuevo gobierno de Tabaré Vazques (quien asumió la presidencia el 1º
de marzo de 2005) reconoció desde el comienzo de su gestión, la
relevancia del proyecto papelero de las plantas en Fray Bentos porque
constituye la mayor inversión extranjera en Uruguay, la cual representa
el 10 % de su PBI.
También se ha sostenido que desde 2003 habían existido conversaciones
entre Argentina y Uruguay al respecto, pero las mismas se dieron en el
marco oficial-técnico aunque hoy queda en dudas cuánto realmente se
trabajó con idea de proyección futura en el marco de la CARU (Comisión
Administradora del Río Uruguay) estructura de carácter binacional, donde
hay una participación provincial del lado argentino, en tanto país
federal. Es importante recordar que de toda la extensión del Río
Uruguay, un 30% forma límite entre Argentina y Uruguay, y precisamente
ese último tramo se encuentra bajo administración de la Comisión
mencionada.
Del lado de la sociedad civil , y a pesar de que varias veces en estos
dos años previos se intentó alertar sobre los peligros que podrían
sobrevenir con la instalación de las papeleras, recién cobra notoriedad
su accionar cuando las diversas organizaciones se hacen más visibles a
escala nacional y toma estado público su protesta.
El sábado 5 de marzo de 2005 sesionaron en Gualeguaychú la Red
Socioambiental de Entre Ríos y de la República Oriental del Uruguay.
Representantes de 30 instituciones, entre ellas, Movitdes, Guayubira,
Uruguay Sustentable, Ñandubay, Vecinos Autoconvocados, Ejército
Alpargatista, Eco Urbano, Movimiento Artesanos de Colón, Proyecto
Tierra, Foro Ecologista de Paraná (miembro de RENACE), instaron al
gobierno uruguayo de Tabaré Vázques a revisar lo actuado en la anterior
gestión nacional. Reclamaron, al mismo tiempo, a las autoridades
argentinas, sobre todo al presidente Néstor Kirchner y al canciller
Rafael Bielsa, el respeto irrestricto del Tratado del Río Uruguay y le
solicitaron que intimen al vecino país a la suspensión de las
autorizaciones otorgadas a las empresas.
El malestar por la falta de respuesta se hizo evidente al movilizarse
más de 40 mil personas para protestar e intentar frenar la decisión y el
27 de mayo de 2005 llevaron a cabo un simbólico abrazo del río sobre el
puente internacional que une las ciudades mencionadas. Dicha
movilización organizada por la Comisión Nacional en Defensa del Agua y
de la Vida y el Grupo Guayubira, contó con la presencia de legisladores,
intendentes, intelectuales entre los que pudo verse afiliados y
simpatizantes del Frente Amplio (partido gobernante en Uruguay)
destacándose la figura del escritor Eduardo Galeano.
Hasta aquí las cosas, el tema se trató a nivel bilateral dentro de las
estructuras existentes mientras que crecía la demanda por mayor
participación subnacional y de la sociedad civil en decisiones
internacionales que luego, los afectarían y- en este caso- de manera muy
significativa. En tanto desde el gobierno de la provincia de Entre Ríos
- en las figuras de su gobernador y vice- se decidió que el tema no
quedase limitado a su resolución en el marco de los dos niveles
mencionados: subnacional y nacional-bilateral. Surgió la idea de actuar
directamente en el plano internacional - a nivel de organismos
multilaterales- para lograr una presión que pudiera ser más efectiva. De
ese modo, podríamos decir que se repite el adagio popular que los
problemas siempre vienen de a tres. Quedan implicados así, el nivel
local, el nacional-bilateral y el multilateral. Se propusieron encarar
sendas acciones ante la Corporación Financiera Internacional (del Banco
Mundial) y ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. El valor
del primer recurso tiene o puede tener un significado no sólo en el
plano simbólico sino práctico, ya que las empresas ENCE y Botnia habían
gestionado alguna parte de la inversión a realizar ante la CFI, para lo
cual necesariamente deberán superar estudios de impacto ambiental.
En el segundo caso, la presentación apela directamente a lograr también
una sanción moral porque se sostiene que se estarían violando derechos
humanos fundamentales de la población entrerriana presente y de las
generaciones futuras, cuyas firmas - más de 39.000 vinieron a sustentar
dicha presentación.
Los gobiernos nacionales de Argentina y Uruguay en situación incómoda.
La polémica entonces ingresa al más alto nivel gubernamental y La
situación comenzó a tensarse luego que Argentina pidiera al Banco
Mundial que no liberara los fondos acordados para financiar el proyecto,
lo que motivó que Montevideo decidiera, en forma unilateral, no asistir
a las dos reuniones previstas en el marco del Estatuto del Río Uruguay
para hallar una solución al problema (CARU). La Cancillería argentina
había apostado siempre a que la cuestión se discutiese en el marco del
proceso cooperativo de la CARU. A su vez, los presidentes Kirchner y
Vazques, para sacar del virtual estancamiento en que ésta había quedado
sumida, en mayo de 2005 decidieron crear una Comisión mixta ad hoc que
aportara más elementos y se expidiera en el plazo de 180 días.
Como ya habíamos señalado, el gobernador de Entre Ríos en forma
paralela manifestaba la decisión de su provincia de concurrir a los
tribunales internacionales, entendiendo que los desperdicios de las
futuras plantas que se proyectan construir en Fray Bentos contaminarían
la costa entrerriana de Gualeguaychú y por lo tanto a sus ciudadanos. Y
dejaba sentada la posibilidad, no sólo de recurrir directamente a las
Embajadas de Finlandia y España en nuestro país, sino también de
peticionar ante la Comisión Europea de Derechos Humanos, en el futuro.
Por su parte, el Ministro de Relaciones Exteriores de la Argentina,
Rafael Bielsa, tuvo que visitar esa ciudad y mantener reuniones con
funcionarios y representantes de la sociedad civil respecto de la marcha
de las negociaciones - hecho inédito en la Argentina- aunque ya
previendo que la solución del problema no tenía buen pronóstico.
Si consideramos la dimensión transgubernamental, será necesario señalar
que en agosto de 2005 hubo reuniones entre las respectivas Comisiones
de Medio Ambiente de los Senados argentino y uruguayo, las cuales ya han
tenido experiencias previas para abordar algunos temas, entre ellos el
Acuífero Guarani.
La posición oficial argentina ha argüido insistentemente que no es
intención del gobierno argentino perjudicar al Uruguay ni afectar sus
intereses económicos o productivos. No obstante ello, no puede aceptar
que un emprendimiento productivo genere daños ambientales a un recurso
compartido o al propio territorio nacional. El gobierno uruguayo
sostiene que ésta es una "decisión soberana" y que el estado tomará
todos los recaudos necesarios para ejercer un efectivo control ambiental
sobre esos emprendimientos y sus consecuencias.
Así las cosas, las posiciones se tensaron al punto de llegar a un
momento de máxima tirantez que llevó a que ambos gobiernos, en los
primeros días de noviembre, dispusieran el "retiro en consulta" de sus
respectivos embajadores, aunque no tardaron en retomar sus actividades
normales.
Por su parte, el trámite iniciado ante la CFI derivó en que fuese
enviada -hacia mediados de octubre- una misión conformada por tres
funcionarios con el propósito de evaluar si la situación ameritaba la
presencia en la zona de la Ombudsman del Banco Mundial, Meg Taylor. Un
mes después la funcionaria expresaba en reunión con el Canciller Bielsa,
horas después de su visita a la provincia Entre Ríos, que pediría un
nuevo informe sobre el impacto ambiental objetivo que podría provocar la
instalación de las dos papeleras en la zona, estimándose que habría un
informe final hacia fines de este 2005. Durante su estada en la
provincia, Taylor había mantenido reuniones con el gobernador Jorge
Busti y con miembros de la Asamblea Ambiental local que encabeza el
rechazo a la construcción de las plantas.
Como veníamos sosteniendo, aunque en muy apretada síntesis en este
artículo, los factores, actores e intereses en juego hacen de éste un
caso de compleja resolución. Deja a la vista un entramado de logros y
falencias. Logros en el sentido de "democratización en la decisiones y
control" (proceso conocido como accountability), la población quiere
transparentar decisiones y convertirse en un actor que demanda
participación, en esta ocasión sobre decisiones internacionales que los
afectan. Asimismo, ha quedado claro que puede apelarse al uso de algunos
recursos internacionales provistos por organismos internacionales,
aunque sea con una finalidad consultiva y/ o resolutiva, la cual puede
tener efectos modeladores en las decisiones estatales, sobre todo
teniendo en cuenta que emplear este recursos internacional puede
estimular o acelerar el accionar nacional, a veces atrapado en cierta
"rutina burocrática". También ha mostrado falencias, entre ellas la
carencia una política ambiental efectiva, la necesidad de adecuación a
los tiempos que corren de estructuras de negociación existentes para que
actúen con una "visión estratégica", un diálogo más fluido a nivel
nacional y de las provincias entre sí - en este sentido, podría evitarse
suspicacias que están ocurriendo entre las provincias de Entre Ríos,
Corrientes y Misiones - y, especialmente, la necesidad de debatir
profundamente lo que implica el cumplimiento de los preceptos
constitucionales que vinculan las cuestiones internacionales
provinciales, el tema de los recursos naturales y la preservación del
medio ambiente. Sobre todo cuando puede preverse que pueden suscitarse
otros casos de similares características.
* Profesora Titular de Teoría de las Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario (UNR). Directora de Proyectos del Centro
de Estudios en Relaciones Internacionales de Rosario (CERIR).
Investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y
Técnicas (CONICET).
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